Peritaje de la Relatora Especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Victoria Tauli-Corpuz, ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso de los pueblos Kaliña y Lokono versus el Gobierno de Surinam. Presentado el 3 de febrero de 2015, Costa Rica.
Fuente: unsr.vtaulicorpuz.org
Objeto: Reglamentaciones y políticas internacionales sobre las áreas protegidas y sobre la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad en relación con los derechos de los pueblos indígenas, incluido el Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como su relación con las áreas protegidas establecidas en el territorio de las supuestas víctimas.
Introducción:
Me gustaría comenzar expresando lo honrada que me siento por declarar ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Las sentencias de la Corte respecto de los derechos de los pueblos indígenas son muy valoradas y citadas con frecuencia en el trabajo de los distintos mecanismos de las Naciones Unidas de los que he formado parte durante más de una década. Por ejemplo, recuerdo que en 2008, cuando yo era el Presidenta del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, saludamos públicamente la sentencia de la Corte en el caso del pueblo Saramaka. [1]
Convenio sobre la Diversidad Biológica
Comenzaré con el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), que ha sido ratificado por 194 estados. Las áreas protegidas son uno de las principales asuntos abordados en el marco del CDB, y quisiera destacar la decisión VII / 28, aprobada por la Conferencia de las Partes (COP) en 2004. La decisión establece, en su parte pertinente, que «el establecimiento, manejo y vigilancia de las áreas protegidas deberían realizarse con la participación plena y efectiva de, y el pleno respeto de los derechos de [los pueblos] indígenas, de conformidad con la legislación nacional y las obligaciones internacionales aplicables.» [2] La Conferencia de las Partes [3] ha reiterado este lenguaje, por ejemplo, en las decisiones que definen el «enfoque ecosistémico» y adoptan los Principios de Addis Ababa sobre utilización sostenible (ambas de 2004).
Estas decisiones exigen el respeto a los derechos de los pueblos indígenas y además condicionan el establecimiento y manejo de las áreas protegidas al cumplimiento de las obligaciones del Estado en virtud del derecho internacional de los derechos humanos. Suponen el reconocimiento, por los Estados Partes del CDB, de que las áreas protegidas a menudo han ocasionado graves violaciones de los derechos de los pueblos indígenas, y que no deben ser tratadas de manera diferente a cualquier otra actividad que pueda afectar a los territorios de los pueblos indígenas. En ese sentido, las decisiones del CDB también han subrayado que el reconocimiento de las áreas protegidas de propiedad y bajo administración de los pueblos indígenas es una forma alternativa y eficaz de protección de la biodiversidad. [4]
Estas decisiones están reforzadas en el texto del Convenio, en particular en el artículo 10 (c), que exige a los Estados Partes proteger y alentar «la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales…» [de los pueblos indígenas]. Este artículo debe interpretarse en el sentido de que incluye también la protección de los derechos a las tierras y los recursos, y exige el reconocimiento y la protección de las instituciones indígenas y el derecho consuetudinario.
En 2014, la COP adoptó una decisión que se ocupa del artículo 10 (c) en relación a las áreas protegidas. [5] Se destaca la necesidad de que, para respetar los derechos de los pueblos indígenas, las áreas protegidas y los regímenes de gestión deben ser consensuados, y hace hincapié en la necesidad de un enfoque de colaboración, o el reconocimiento de las propias iniciativas de conservación de los pueblos indígenas dentro de sus territorios.[6]
Política Internacional:
Me referiré ahora a los principales estándares internacionales de política y a las buenas prácticas sobre áreas protegidas y pueblos indígenas. Estos estándares reflejan el consenso internacional que considera que el respeto a los derechos de los pueblos indígenas no es sólo una preocupación acuciante de derechos humanos, sino que también está fundamentalmente relacionado con la eficacia de las iniciativas de conservación.
Recientemente asistí al Congreso Mundial de Parques de 2014, el principal foro mundial sobre las áreas protegidas que se celebra una vez cada década. Este Congreso reafirmó las decisiones adoptadas en el Congreso de 2003, que instituyó formalmente lo que se conoce como el «nuevo paradigma de área protegida.» Este nuevo paradigma ha sido firmemente incorporado en las decisiones y programas de trabajo sobre áreas protegidas del CDB antes mencionados. También influyó mucho en las organizaciones no gubernamentales de conservación más grandes del mundo, todas las cuales han adoptado políticas en los últimos diez años que exigen el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas en sus actividades.
Este nuevo paradigma se basa explícitamente en el pleno respeto de los derechos de los pueblos indígenas en relación con todas las áreas protegidas existentes y futuras, incluyendo su participación efectiva en toda adopción de decisiones, basada en su consentimiento, y el establecimiento de «mecanismos participativos para la restitución de las tierras y territorios tradicionales de los pueblos indígenas que fueron incorporados en áreas protegidas sin su consentimiento libre e informado...».[7]
Estas decisiones de 2003 se basaron en la premisa de que «existe una urgente necesidad de reevaluar la sensatez y eficacia de las políticas que afectan a los pueblos indígenas…«. [8] Así, el viejo paradigma, por el que gran parte de los territorios indígenas fueron básicamente, expropiados y nacionalizados y luego sometidos a medidas coercitivas que, a menudo, resultaron en conflicto, empobrecimiento y deterioro cultural, sin mencionar otras graves violaciones de los derechos humanos, fue formalmente rechazado, tanto por ser incompatible con la interpretación contemporánea de los derechos humanos, como por ser ineficaz en la práctica. Estos aspectos se vieron reforzados en las decisiones del Congreso de 2014, que establecen que trabajar en colaboración con los pueblos indígenas y reconocer sus derechos colectivos [9] es la base del compromiso de corregir y remediar injusticias pasadas y presentes de acuerdo con los compromisos internacionales [10], incluida la restitución de las tierras que han sido incorporadas en áreas protegidas sin el consentimiento de los pueblos indígenas. [11]
El «Nuevo Paradigma» se basa en la investigación
El nuevo paradigma se basa, en parte, en la investigación en profundidad de numerosas fuentes, algunas de las cuales se resumen en un estudio del Banco Mundial de 2008. Este estudio explica que «los territorios indígenas tradicionales abarcan hasta un 22% de la superficie terrestre del mundo y coinciden con las zonas que mantienen el 80% de la biodiversidad del planeta.» [12] El estudio señala que esto no es una mera coincidencia, ya que la investigación, de forma consistente «revela una fuerte correlación entre presencia indígena y la protección de los ecosistemas naturales«, [13] sobre todo porque «las formas tradicionales de uso y manejo de la biodiversidad se basan en principios progresivos de sustentabilidad«. [14]
El estudio del Banco Mundial también examinó muchos proyectos de áreas protegidas financiados por el Banco Mundial, e identificó las lecciones clave de esos proyectos. Estas incluyen: primero, que el reconocimiento de los derechos indígenas a las tierras está muy relacionado con los resultados exitosos y con la prevención de conflictos; segundo, que «el empoderamiento de los pueblos indígenas para gestionar la biodiversidad en sus propios territorios ha tenido como resultado una forma más sostenida y eficiente de proteger la biodiversidad«[15]; y, en tercer lugar, que los países que «incorporan directamente objetivos de los pueblos indígenas en los proyectos de biodiversidad» logran mejores resultados, tanto desde el punto de vista social como ambiental.
Todas estas parecen ser poderosas razones para garantizar que los derechos de los pueblos indígenas son plenamente reconocidos y respetados en relación con las iniciativas de conservación, incluyendo las áreas protegidas, y para exigir a los estados la responsabilidad de justificar la estricta necesidad de las áreas protegidas establecidas sin consenso en territorios indígenas. Las razones aducidas también obligan a que sean los estados quienes tienen que probar que se han aplicado con rigor los criterios que les permitirían intervenir en los territorios indígenas, incluyendo mediante la realización de evaluaciones participativas de las alternativas, e igualmente demostrar que se han adoptado las medidas adecuadas para respetar los derechos de los pueblos indígenas.
Coincidencia con las normas de derechos humanos
Como puede verse en las decisiones del CDB, las normas internacionales de medio ambiente y derechos humanos no deben ser vistas como entes diferentes de derecho, sino como interrelacionadas y complementarias. De hecho, los Estados Partes en el CDB han incorporado el respeto a los derechos y las obligaciones internacionales derivadas, en sus decisiones sobre áreas protegidas en lo que se refiere a los pueblos indígenas.
Este es un desarrollo muy positivo, ya que tengo que decir que la Relatoría sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas ha recibido muchas denuncias sobre violaciones de derechos humanos en relación con las áreas protegidas, al igual que los comités de los tratados. En muchos casos, las denuncias de graves daños están fundamentadas. La Relatoría se adhiere a los mismos principios básicos enunciados por el Comité de Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, este último expresamente en relación a las áreas protegidas. Estos principios básicos son:
• Primero, que los estados deben «reconocer y proteger los derechos de los pueblos indígenas a poseer, explotar, controlar y utilizar sus tierras, territorios y recursos;»[16]
• Segundo, que la adopción de decisiones en relación con todos los aspectos de las áreas protegidas deberá realizarse con la participación efectiva de los pueblos indígenas y su consentimiento en caso de que se propusiera cualquier restricción de sus derechos, y que esta obligación es permanente; [17]
• y Tercero, que los pueblos indígenas tienen derecho a la restitución y a otras formas de reparación cuando sus tierras han sido incorporadas a áreas protegidas sin su consentimiento. [18]
No tengo la intención de referirme a la jurisprudencia de esta Corte, aparte de señalar que consideró que existía violación del derecho a la propiedad en relación con una reserva natural en el caso Xamok Kasek en 2010, y dictaminó que el derecho de las víctimas «a recuperar sus tierras perdidas permanece vigente«.[19] En el mismo año, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos identificó violaciones de los derechos de los pueblos indígenas a causa de un área protegida en Kenia, y justificó su sentencia citando profusamente la jurisprudencia de la Corte Interamericana en el caso del pueblo Saramaka.[20]
Señalaré algunos de los puntos principales. La Comisión Africana comenzó afirmando que la prueba del interés público tiene un umbral de exigencia mucho más alto en el caso de la invasión de tierras indígenas, y, en particular, que debe obtenerse el consentimiento cuando un proyecto vaya a tener un impacto importante en su territorio. [21] Asimismo explicó que «una limitación no puede erosionar un derecho hasta el punto de convertirlo en ilusorio «.[22] Sostuvo que, debido a que el Estado demandado negó a las personas afectadas todos los derechos legales a sus tierras ancestrales, [había] tornando sus derechos de propiedad en esencialmente ilusorios, y que esto no podía justificarse haciendo referencia al interés público. [23]
Comentarios finales
Para concluir, el Convenio sobre la Diversidad Biológica y su interpretación autorizada por la Conferencia de las Partes respeta plenamente los derechos de los pueblos indígenas en relación a las áreas protegidas, y exige que se establezcan y gestionen con pleno cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas por el estado. Esto permite la aplicación de toda la gama de obligaciones de derechos humanos de un estado, como las definidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los establecidos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Este es también el consenso reflejado en los principales estándares internacionales de política y buenas prácticas.
Por lo que he visto al examinar los hechos de la situación de los pueblos Kalina y Lokono, yo diría que las áreas protegidas en su territorio ilustran una considerable desviación de estos requisitos. Estas reservas responden al viejo y desacreditado paradigma, en cuanto no se ha consentido a su establecimiento y no reconocen ni respetan los derechos de los pueblos indígenas, además de que el Estado ha ocupado un área considerable de su territorio. Son de carácter coercitivo y excluyente, y los medios empleados son innecesarios y desproporcionados en relación con el interés público que se afirma, que se podría lograr de un modo diferente y menos drástico. Además, dado que son por ley de propiedad del Estado, clasificaría estas reservas como una forma de permanente y aparentemente ilegítima desposesión de las tierras indígenas, que exige una reparación, no sólo en relación con los derechos de propiedad sino también con respecto a toda la gama de derechos interdependientes de las relaciones de los pueblos indígenas con su territorio tradicional. Las fuentes internacionales autorizadas apoyan firmemente la restitución como la principal y más adecuada forma de reparaciónen tales situaciones, además de otras formas de reparación.
Gracias.
Notas
[1] Ver Permanent Forum Hails General Assembly Adoption of Indigenous Rights Declaration. Pledges to Make it ‘a Living Document’, as Seventh Session Concludes. UN Department of Public Information, 02 Mayo 2008. Disponible en: http://www.un.org/News/Press/docs/2008/hr4953.doc.htm.
[2] Decisión VII/28 Áreas Protegidas, párrafo 22. En, Decisions Adopted by the Conference of Parties to the Convention on Biological Diversity at its Seventh Meeting. UNEP/BDP/COP/7/21, pps. 343-64.
[3] Ver por ej., Decisión X/31, párrafo 32(c)
[4] Ver por ej., Decisión XI/24, párrafo 1(e).
[5] Decisión XII/12, Plan of Action on Customary Sustainable Use of Biological Diversity, párrafo 9 («Las áreas protegidas establecidas sin el consentimiento fundamentado previo o la aprobación y la participación de las comunidades indígenas y locales pueden restringir el acceso a las áreas protegidas y la utilización de estas y por lo tanto socavar los conocimientos y prácticas consuetudinarias asociadas a ciertas áreas o recursos biológicos. Al mismo tiempo, la conservación de la diversidad biológica es crucial para la protección y el mantenimiento de prácticas de utilización consuetudinaria sostenible de la diversidad biológica y conocimientos tradicionales asociados. La utilización consuetudinaria sostenible de la diversidad biológica y los conocimientos tradicionales pueden contribuir a la conservación efectiva de importantes sitios de diversidad biológica, ya sea a través de una gobernanza compartida o una gestión conjunta de las áreas protegidas oficiales o mediante territorios y áreas de conservación indígena y comunitaria. Las comunidades indígenas y locales pueden utilizar protocolos comunitarios y otros procedimientos comunitarios para expresar sus valores, procedimientos y prioridades y participar en diálogos y colaboraciones con actores externos (por ejemplo, organismos gubernamentales y organizaciones de conservación) hacia el logro de objetivos compartidos, como, por ejemplo, formas apropiadas de respetar, reconocer y apoyar la utilización consuetudinaria sostenible de la diversidad biológica y las prácticas culturales tradicionales en áreas protegidas«).
[6] Ver también Id. en p. 8, Tareas, 3(i) (contiene uno de los puntos de acción enlistados en el programa de trabajo anexado a esta decisión, ilustra la exigencia de consentimiento así como el enlace explícito y amplio a normas de derechos humanos, y solicita la compilación de ejemplos de buenas prácticas para «Promover, en consonancia con la legislación nacional y las obligaciones internacionales aplicables, la participación plena y efectiva de los [pueblos] indígenas, así como su consentimiento fundamentado previo o su aprobación, y su participación, con respecto al establecimiento, la expansión, la gobernanza y la gestión de áreas protegidas, incluidas las áreas protegidas marinas…«).
[7] Id. p. 26.
[8] Durban Accord: Action Plan, adoptado en el V Congreso Mundial de Parques, IUCN, Durban, Sudáfrica (2003), p. 25. http://cmsdata.iucn.org/downloads/durbanactionplan_sp.pdf
[9] Ver también: Una estrategia de recomendaciones y enfoques innovadores para mejorar la diversidad y calidad de la gobernanza durante la próxima década, VI Congreso Mundial de Parques IUCN 2014, parágrafo 5 (recomienda que «En las situaciones en las que la tierra, el agua, los recursos naturales y las áreas costeras y marinas de los pueblos indígenas y las comunidades locales se superponen con áreas protegidas establecidas en virtud de cualquier otro tipo de gobernanza, todos los países y de las organizaciones pertinentes asegurarán que los derechos colectivos y las responsabilidades propias, gobiernos, administración y utilización de esas tierras, aguas, recursos naturales y áreas marinas y costeras serán respetados. Además, asegurarán que el derecho al consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas y las comunidades locales es respetado y sus medios de subsistencia y su soberanía alimentaria y aguas son reconocidos y apoyados, junto con sus conocimientos, instituciones, prácticas, estrategias y planes de gestión relacionados con la conservación. Ellos, por otra parte, favorecerán la plena participación de los pueblos indígenas y las comunidades locales en la gestión de áreas protegidas superpuestas«). http://cmsdata.iucn.org/downloads/conclusions_of_governance_stream_wpc_2014__12_dec.pdf.
[10] The Promise of Sydney Vision, http://www.worldparkscongress.org/about/promise_of_sydney_vision.html.
[11] Una estrategia de recomendaciones y enfoques innovadores para mejorar la diversidad y calidad de la gobernanza durante la próxima década, parágrafo. 17 establece que «Los gobiernos y organismos de derechos humanos de la ONU, en plena colaboración con los titulares de derechos, establecerán un sistema eficaz de supervisión, restitución y mecanismos de rendición de cuentas para asegurar que los planteamientos basados en los derechos y las normas internacionales de justicia se aplican en todos los programas de conservación. Esto debería corregir la situación en curso y las injusticias sufridas por los pueblos indígenas y las comunidades locales, incluida la restitución de tierras expropiadas sin consentimiento libre, previo e informado, y la aplicación de procesos adecuados, como el Mecanismo Whakatane de UICN«).
[12] C. Sobrevila, The Role of Indigenous Peoples in Biodiversity Conservation: the natural but often forgotten partners, (World Bank, Washington D.C., 2008), at p. 5. http://siteresources.worldbank.org/INTBIODIVERSITY/Resources/RoleofIndigenousPeoplesinBiodiversityConservation.pdf
[13] Id
[14] Id. p. 9.
[15] The Role of Indigenous Peoples in Biodiversity Conservation, p. 45.
[16] Observaciones Finales del Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial: Botswana. 23/08/2002. UN Doc. A/57/18,párrafos292-314, 304.
[17] Observaciones Finales del Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial: Sri Lanka. 14/09/2001. UN Doc. A/56/18,párrafos321-342, 335. El Comité de Derechos humanos sostuvo en 2009, cuando decidió un caso conforme al Protocolo I Opcional, que «la participación en el proceso decisorio debe ser efectiva«. Este «requiere no una mera consulta», sino el consentimiento libre, previo e informado de los miembros de la comunidad «cuando la actividad en cuestión puede comprometer considerablemente o interferir con … actividades económicas culturalmente significativas…«. Poma Poma v. Perú, párrafos. 7.6.
[18] Observaciones Finales del Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial: Guatemala, 15/05/06. UN Doc. CERD/C/GTM/CO/11, 15 May 2006, párrafo. 17. El Comité de Derechos humanos ha explicado que «pasos necesarios debería ser tomado para restaurar y proteger los títulos y los intereses de personas indígenas en sus tierras nativas…»; que «aseguren la continuación y la sostenibilidad de las formas tradicionales de economía … y la protección de los sitios de importancia religiosa o cultural … debe ser protegido bajo el artículo 27…» Observaciones Finales del Comité de Derechos Humanos: Australia 28/07/2000. UN Doc. CCPR/CO/69/AUS, párrafos 10 y 11.
[19] Xamok Kasek 2010, párrafo 116, y párrafos 311-13, 337(26), 313 (ordenando que «el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para que el Decreto No. 11.804 [relativo a un área protegida] no sea un obstáculo para la devolución de las tierras tradicionales a los miembros de la Comunidad«).
[20] Centre for Minority Rights Development (Kenya) and Minority Rights Group International on behalf of Endorois Welfare Council v Kenya (Febrero 2010).
[21] Id. at para. 291.
[22] Id. at para. 215.
[23] Id.
